Organización administrativa de la Generalitat de Catalunya. Tipos de órganos, administración institucional, competencia y órganos colegiados
Índice del tema · 8 apartados
- Principios generales
- Tipos de órganos
- La administración institucional o instrumental
- La competencia administrativa
- Los órganos colegiados
- El marco constitucional: la Constitución, las Cortes Generales y el poder judicial
- Las instituciones de la Generalitat y la organización territorial
- El marco europeo: la libre circulación de mercancías
Este tema (anexo 60, tema 1) pide cómo se organiza la Administración de la Generalitat: qué principios la rigen, qué tipos de órganos hay, qué es la administración institucional (donde encaja el ICS), cómo puede moverse la competencia de un órgano a otro y cómo funciona un órgano colegiado.
1. Principios generales
El artículo 103.1 de la Constitución establece que la Administración sirve con objetividad a los intereses generales y actúa conforme a los principios de eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración y coordinación, con sometimiento pleno a la ley y al derecho. La Ley 40/2015, de régimen jurídico del sector público (art. 3) añade, entre otros, servicio efectivo a los ciudadanos, simplicidad y proximidad, eficiencia en la asignación de recursos, buena fe y confianza legítima, responsabilidad por la gestión pública y cooperación entre administraciones.
En Cataluña el marco propio es la Ley 26/2010, de régimen jurídico y de procedimiento de las administraciones públicas de Cataluña y, para la organización del Gobierno, la Ley 13/2008, de la presidencia de la Generalitat y del Gobierno.
Y los principios que el Estatuto fija para la Administración de la Generalitat. El artículo 71 del Estatuto de 2006: tiene la condición de Administración ordinaria (71.1), sirve con objetividad a los intereses generales y actúa con sumisión plena a las leyes y al derecho (71.2), actúa conforme a los principios de coordinación y transversalidad para garantizar la integración de las políticas públicas (71.3) y de transparencia (71.4), y ejerce sus funciones en el territorio con desconcentración y descentralización (71.5). La palabra que no aparece ahí, y que es la que decide la pregunta, es «economía».
2. Tipos de órganos
- Órganos superiores y órganos directivos: los superiores establecen los planes de acción (consejero/a); los directivos los desarrollan y gestionan (secretaría general, direcciones generales).
- Órganos activos, consultivos y de control, según decidan, informen o fiscalicen.
- Órganos unipersonales y colegiados, según si la voluntad la forma una persona o un conjunto de miembros.
- Órganos centrales y territoriales: la Administración de la Generalitat se organiza en departamentos y, sobre el territorio, en servicios territoriales y delegaciones del Gobierno.
La clasificación que hace la ley catalana. La que vale para la Generalitat es la de la Ley 13/1989, de organización, procedimiento y régimen jurídico de la Administración de la Generalitat, cuyos artículos de organización siguen vigentes. El artículo 7 clasifica los órganos administrativos en centrales y territoriales o periféricos y en consultivos y activos. El artículo 5 reserva el nombre de órganos superiores al president o presidenta de la Generalitat, el Gobierno, el conseller primer o consellera primera, el vicepresidente o vicepresidenta y los consellers, y califica de altos cargos a los secretarios generales y los directores generales. Son órganos consultivos los que tienen asignadas funciones de informe, consulta, asesoramiento o propuesta (art. 21), y el alto órgano consultivo del Gobierno de la Generalitat es la Comissió Jurídica Assessora (art. 23). Son órganos activos, salvo los superiores y los altos cargos, las subdirecciones generales, los servicios, las secciones y los negociados (art. 24.1), cuya dirección deben ejercer funcionarios de carrera.
Cuidado con el par «superiores y directivos». Es la clasificación de la Administración General del Estado (Ley 40/2015): allí son órganos superiores los ministros y los secretarios de Estado, y órganos directivos los subsecretarios, los secretarios generales, los secretarios generales técnicos, los directores generales y los subdirectores generales. En la Generalitat esa pareja no existe como categoría legal: hay órganos superiores y altos cargos. Vale la pena saberla porque aparece en las preguntas de derecho estatal, pero no debe trasladarse a un enunciado que diga «de la Generalitat».
La Administración de la Generalitat sobre el territorio. El artículo 18 de la Ley 13/1989 lo dice en una línea: «la Administración territorial de la Generalitat se estructura en Delegaciones Territoriales del Gobierno, de acuerdo con la delimitación que se establezca legalmente», y el artículo 20 añade que dentro de cada delegación territorial puede haber un delegado por cada departamento. No son ni provincias (que son división del Estado) ni comarcas, que son organización territorial local.
Cómo se llama el acto que termina el procedimiento. El artículo 80 de la Ley 13/1989 lo resolvía en una línea: los actos administrativos resolutorios se llaman «acuerdos» si provienen del Gobierno y «resoluciones» si emanan del consejero o de otros órganos directivos. Nota de vigencia: aquel artículo lo derogó la Ley 26/2010, que no reproduce la regla de denominación; en la práctica los actos del Gobierno se siguen llamando acuerdos, pero ya no lo dice ese precepto.
3. La administración institucional o instrumental
Es el conjunto de entidades con personalidad jurídica propia que la Administración crea para gestionar servicios con autonomía: organismos autónomos (administrativos o comerciales), entidades de derecho público sometidas en su actividad al derecho privado, consorcios, fundaciones y sociedades mercantiles de capital público.
El Institut Català de la Salut es exactamente eso: la Ley 8/2007, del ICS, lo crea como entidad de derecho público de la Generalitat que actúa sujeta al derecho privado, con personalidad jurídica propia y plena capacidad de obrar (art. 1), y lo declara adscrito al Servei Català de la Salut, con autonomía funcional y de gestión (art. 2.2). La consecuencia práctica es doble: mantiene el régimen estatutario de su personal y, a la vez, contrata y gestiona su presupuesto dentro del sector público.
El ICS como medio propio. El artículo 2.4 de la Ley 8/2007 declara al ICS medio propio instrumental y servicio técnico de la Administración de la Generalitat y de los entes que dependen de ella. La consecuencia directa la fija el artículo 2.5: esas relaciones no tienen naturaleza contractual y se articulan mediante encargos que el ICS está obligado a llevar a cabo, con especificación mínima del ámbito, la previsión de costes y el sistema de financiación. No son contratos menores, el ICS no concurre libremente a las licitaciones de esos departamentos y no factura a precio de mercado.
4. La competencia administrativa
La competencia es irrenunciable y se ejerce por los órganos que la tengan atribuida como propia (art. 8 de la Ley 40/2015). Ahora bien, su ejercicio puede alterarse:
- Delegación de competencias (art. 9): el órgano titular encarga su ejercicio a otro, aunque no dependa jerárquicamente de él. Las resoluciones dictadas por delegación deben hacerlo constar y se consideran dictadas por el órgano delegante.
- Avocación (art. 10): el órgano superior recupera el conocimiento de un asunto. Cuando la delegación se ha hecho en un órgano no dependiente jerárquicamente, la avocación solo puede hacerla el órgano delegante.
- Encomienda de gestión (art. 11): se traslada la actividad material o técnica, nunca la titularidad ni los elementos sustantivos de la competencia.
- Delegación de firma (art. 12) y suplencia (art. 13): no alteran la competencia; solo quién firma o quién sustituye temporalmente al titular.
Los límites: qué no se puede delegar. El artículo 9.5 de la Ley 40/2015 cierra la subdelegación con una sola excepción: «salvo autorización expresa de una ley, no podrán delegarse las competencias que se ejerzan por delegación». No basta con que lo determine el órgano delegante ni un acuerdo de Gobierno: hace falta una ley. En Cataluña la regla es idéntica y está en el artículo 8.3 de la Ley 26/2010, que añade las otras tres prohibiciones: las disposiciones reglamentarias, la resolución de los recursos por los mismos órganos que dictaron el acto recurrido y las materias que una norma con rango de ley reserve.
La suplencia, con sus cuatro supuestos. El artículo 13.1 de la Ley 40/2015 prevé que los titulares de los órganos administrativos puedan ser suplidos temporalmente en los casos de vacante, ausencia o enfermedad, y también cuando se haya declarado su abstención o recusación. Si no se designa suplente, la competencia la ejerce quien designe el órgano inmediato superior. La suplencia no altera la competencia y no necesita publicación (art. 13.2); en los actos dictados por suplencia debe hacerse constar la circunstancia y el titular al que se suple (art. 13.4).
La autorización de firma: la figura catalana. Es el artículo 11 de la Ley 26/2010 y no tiene equivalente con ese nombre en la ley estatal. Permite al titular de un órgano autorizar la firma de sus actos a titulares de órganos o unidades que dependan de él, dentro de los límites del artículo 8. Tres reglas la resuelven:
- Los actos firmados así se consideran dictados, a todos los efectos, por el órgano titular de la competencia (11.4).
- Deben constar, delante de la firma, las palabras «por autorización» y la identificación del titular del órgano que la autoriza, después la denominación del órgano autorizado y la fecha de la resolución (11.5). No se limita a las resoluciones: vale para los actos y las resoluciones.
- Es válida y eficaz sin publicarla en el diario o boletín oficial ni notificarla a las personas interesadas (11.6). El límite: no procede para las resoluciones de carácter sancionador (11.3).
Abstención y recusación: causas tasadas. Cuando proponen a alguien para un tribunal calificador de un proceso selectivo o de provisión, la pregunta no es si conoce a algún aspirante, sino si concurre alguna de las causas del artículo 23.2 de la Ley 40/2015, que son una lista cerrada: tener interés personal en el asunto, ser administrador de una entidad interesada o tener con ella cuestión litigiosa pendiente; vínculo matrimonial o situación de hecho asimilable y parentesco por consanguinidad hasta el cuarto grado o afinidad hasta el segundo; amistad íntima o enemistad manifiesta; haber intervenido como perito o testigo en el procedimiento, y tener relación de servicio con la persona interesada o haberle prestado servicios profesionales los dos últimos años. Haber sido compañeros de trabajo hace unos años, con buena relación, no es ninguna de esas causas: no es parentesco, no es relación de servicio y «buena relación» no equivale a «amistad íntima». Si concurriera la causa, el deber sería abstenerse y comunicarlo al superior inmediato, que resuelve (art. 23.1), no dejar la decisión en manos de la presidencia del tribunal.
5. Los órganos colegiados
Los artículos 15 a 18 de la Ley 40/2015 fijan su régimen: hay un presidente y un secretario (que puede ser miembro o no); para la constitución válida en primera convocatoria se requiere la presencia de presidente y secretario (o de quienes los sustituyan) y de la mitad, al menos, de los miembros; los acuerdos se adoptan por mayoría de votos y el presidente tiene voto de calidad para dirimir empates, salvo que las normas propias digan otra cosa.
No puede deliberarse sobre asuntos que no figuren en el orden del día, salvo que estén presentes todos los miembros y se apruebe por mayoría. De cada sesión el secretario levanta acta, con asistentes, orden del día, puntos principales de la deliberación y contenido de los acuerdos; quien vote en contra o se abstenga puede formular voto particular y queda exento de la responsabilidad del acuerdo.
Y en la Generalitat, la ley propia. Los órganos colegiados de las administraciones catalanas se rigen por los artículos 13 a 20 de la Ley 26/2010. Manda primero la norma que crea cada órgano y, si no la tiene, este capítulo. La composición (art. 14.1) es presidencia, vicepresidencia o vicepresidencias si la norma de creación las prevé, vocales y secretaría; la secretaría la ejerce un vocal o una persona al servicio de la administración, y en ese segundo caso asiste con voz y sin voto (art. 14.2). El funcionamiento puede ser presencial, a distancia o mixto (art. 13.2).
Quién convoca. La convocatoria es del presidente: el artículo 19.2.b) de la Ley 40/2015 le atribuye «acordar la convocatoria de las sesiones ordinarias y extraordinarias y la fijación del orden del día», y la Ley 26/2010 hace el mismo corte con dos letras seguidas: el presidente ordena la convocatoria (art. 15.1.b) y el secretario la hace materialmente por orden suya (art. 15.2.a). El secretario, pues, no convoca por iniciativa propia.
6. El marco constitucional: la Constitución, las Cortes Generales y el poder judicial
La estructura de la Constitución de 1978. Un título preliminar que no se numera y diez títulos numerados (del I al X: el VIII es «De la organización territorial del Estado», el IX «Del Tribunal Constitucional» y el X «De la reforma constitucional»), más cuatro disposiciones adicionales, nueve disposiciones transitorias, una disposición derogatoria y una disposición final. La fórmula que cae en el examen es, pues, 10 títulos, 4 adicionales y 9 transitorias.
El derecho a la educación (art. 27). El apartado 4 dice, literalmente, que la enseñanza básica es obligatoria y gratuita: el adjetivo «básica» es el que decide la pregunta, porque la obligatoriedad y la gratuidad no cubren toda la enseñanza. El apartado 5 obliga a los poderes públicos a garantizar el derecho de todos a la educación mediante una programación general de la enseñanza. Y el apartado 7 atribuye la intervención en el control y la gestión a los profesores, los padres y, en su caso, los alumnos (no solo al profesorado) y solo de los centros sostenidos por la Administración con fondos públicos, no de todos.
El Gobierno del Estado y su responsabilidad. El artículo 98.1 lo compone del presidente, los vicepresidentes «en su caso», los ministros y los demás miembros que establezca la ley: la lista no es cerrada y los vicepresidentes pueden no existir. El artículo 108 cierra la responsabilidad política en una línea: «el Gobierno responde solidariamente de su gestión política ante el Congreso de los Diputados», y no ante las dos cámaras. Los instrumentos que la hacen efectiva, cuestión de confianza y moción de censura (arts. 112 a 114), también son solo del Congreso.
El reparto de competencias. El artículo 149.1 enumera las materias de competencia exclusiva del Estado. Cuatro que conviene distinguir: la legislación laboral es exclusiva del Estado (149.1.7.ª), «sin perjuicio de su ejecución por los órganos de las comunidades autónomas» (la exclusividad es sobre la legislación, no sobre la ejecución); en sanidad el Estado solo tiene la sanidad exterior, las bases y la coordinación general y la legislación sobre productos farmacéuticos (149.1.16.ª); en medio ambiente tiene la legislación básica, con desarrollo y gestión autonómicos (149.1.23.ª); y el urbanismo y la vivienda son materias que las comunidades autónomas pueden asumir (148.1.3.ª).
Federación de comunidades autónomas: nunca. El artículo 145.1 es tajante: «en ningún caso se admitirá la federación de comunidades autónomas». Lo que sí permite el apartado 2 es otra cosa, y es lo que confunde: los estatutos pueden prever los supuestos, requisitos y términos de los convenios entre comunidades para la gestión y prestación de servicios propios, con comunicación a las Cortes Generales; en los demás casos, los acuerdos de cooperación necesitan la autorización de las Cortes. Convenio y cooperación, sí; federación, nunca.
El Consejo de Estado. El artículo 107 lo define en una frase: «el Consejo de Estado es el supremo órgano consultivo del Gobierno. Una ley orgánica regulará su composición y competencia». Esa ley es la Ley orgánica 3/1980. No debe confundirse con el Defensor del Pueblo, que es el alto comisionado de las Cortes Generales para los derechos fundamentales, ni con los órganos consultivos autonómicos.
Las Cortes Generales y los grupos parlamentarios. Las Cortes representan al pueblo español y las forman el Congreso de los Diputados y el Senado (art. 66.1); sus miembros no están ligados por mandato imperativo (art. 67.2). Para constituir grupo parlamentario en el Congreso, el artículo 23.1 del Reglamento del Congreso abre dos vías: la general, quince diputados o más; y la excepcional, para las formaciones políticas que, sin llegar a ese mínimo, hayan obtenido al menos cinco escaños y, como mínimo, el 15 % de los votos de las circunscripciones donde hayan presentado candidatura o el 5 % de los emitidos en el conjunto de la nación. Esos son los dos ámbitos: no hay ningún criterio referido a «una comunidad autónoma». El apartado 2 añade dos prohibiciones: no pueden constituir grupo separado quienes pertenezcan a un mismo partido ni quienes, al tiempo de las elecciones, pertenecieran a formaciones que no se hayan enfrentado ante el electorado.
La Junta de Portavoces. La forman los portavoces de los grupos parlamentarios y se reúne bajo la presidencia del presidente o presidenta del Congreso, que la convoca a iniciativa propia o a petición de dos grupos parlamentarios o de la quinta parte de los miembros de la cámara (art. 39.1 del Reglamento). El Gobierno envía un representante solo si lo estima oportuno; a las reuniones deben asistir al menos una vicepresidencia, una secretaría de la cámara y el secretario o secretaria general, y las decisiones se adoptan siempre con voto ponderado.
El poder judicial. El principio que la Constitución pone como base de la organización y el funcionamiento de los tribunales es el de unidad jurisdiccional (art. 117.5), con la consecuencia inmediata de la prohibición de los tribunales de excepción (117.6) y la única excepción de la jurisdicción militar en el ámbito estrictamente castrense y en estado de sitio. El Consejo General del Poder Judicial es el órgano de gobierno del poder judicial (art. 122.2) y lo preside el presidente del Tribunal Supremo por razón del cargo, con veinte vocales más nombrados por el rey por cinco años: doce entre jueces y magistrados, cuatro a propuesta del Congreso y cuatro a propuesta del Senado, elegidos por mayoría de tres quintos (art. 122.3). Ni el fiscal general del Estado, ni el ministro de Justicia, ni el presidente de la Audiencia Nacional tienen cabida ahí.
La disolución de las cámaras. El artículo 115.1 separa dos actos que el enunciado acerca: quien propone la disolución es el presidente del Gobierno, previa deliberación del Consejo de Ministros y bajo su exclusiva responsabilidad; quien la decreta es el rey. No puede proponerse mientras esté en trámite una moción de censura (115.2) ni hacerse una nueva antes de que transcurra un año desde la anterior (115.3).
El Estado en el territorio de la comunidad autónoma. El artículo 154, también en una sola frase: «un delegado nombrado por el Gobierno dirigirá la Administración del Estado en el territorio de la comunidad autónoma y la coordinará, cuando proceda, con la administración propia de la comunidad». La figura se llama delegado del Gobierno (no «delegado del presidente del Gobierno», que no existe) y hoy la desarrollan los artículos 72 y 73 de la Ley 40/2015.
7. Las instituciones de la Generalitat y la organización territorial
El Parlamento y sus diputados. El artículo 57 del Estatuto de autonomía fija el estatuto del diputado: inviolabilidad por los votos y las opiniones emitidos en el ejercicio del cargo, inmunidad limitada a no poder ser detenido salvo en caso de flagrante delito, aforamiento ante el Tribunal Superior de Justicia de Cataluña y, en el apartado 3, una frase de una sola línea: «los diputados no están sometidos a mandato imperativo». Es la traducción al Parlamento del principio que la Constitución recoge en el artículo 67.2 para las Cortes Generales.
La reforma del Estatuto. El Estatuto de 1979 (Ley orgánica 4/1979) fijaba el procedimiento en el artículo 56.1.b): la propuesta de reforma requería, en todo caso, la aprobación del Parlamento de Cataluña por mayoría de dos tercios, la aprobación de las Cortes Generales mediante ley orgánica y, finalmente, el referéndum positivo de los electores. Aquel Estatuto fue sustituido por el Estatuto de 2006 (Ley orgánica 6/2006), pero la mayoría no ha cambiado: los artículos 222.1.b) y 223.1.b) vuelven a exigir el voto favorable de las dos terceras partes de los miembros del Parlamento.
El Gobierno decide por mayoría simple. El artículo 29.1 de la Ley 13/2008, de la presidencia de la Generalitat y del Gobierno, lo dice así: «las decisiones del Gobierno se adoptan por mayoría simple. En caso de empate, el voto del president o presidenta de la Generalitat es dirimente». La regla viene del artículo 73 de la Ley 3/1982, que la Ley 13/2008 sustituyó sin cambiarla. No hace falta ni mayoría absoluta ni unanimidad, y no es una decisión unipersonal del presidente: el Gobierno decide como órgano colegiado, y las decisiones constan en acta extendida por el secretario o secretaria del Gobierno (art. 29.2).
El órgano consultivo estatutario: del Consell Consultiu al Consell de Garanties. El Consell Consultiu de la Generalitat lo creó la Ley 1/1981, cuyo artículo 6.1 abría la lista de incompatibilidades con «la de diputado al Parlamento de Cataluña» y seguía con la de diputado al Congreso, la de senador, la de miembro del Tribunal Constitucional, la de Síndic de Greuges y la de Defensor del Pueblo. La incompatibilidad es automática y no admite matices: quien es designado e incurre en ella debe cesar en el cargo o en la actividad incompatible dentro de los diez días siguientes. Aquel Consejo ya no existe: lo sustituyó el Consell de Garanties Estatutàries (artículo 76 del Estatuto de 2006 y Ley 2/2009), la institución de la Generalitat que vela por la adecuación al Estatuto y a la Constitución de las disposiciones de la Generalitat y que dictamina, entre otros casos, sobre los proyectos y proposiciones de ley y sobre los decretos ley antes de ser convalidados.
La organización comarcal. El texto vigente es el Decreto legislativo 4/2003, texto refundido de la Ley de la organización comarcal de Cataluña (que refundió la Ley 6/1987). El artículo 12 organiza la comarca en torno a dos elementos básicos: el consejo comarcal [con los órganos pleno, presidencia, vicepresidencia, consejo de alcaldes y comisión especial de cuentas (art. 12.1)] y el gerente, que «ejerce las funciones ejecutivas que le encomienda esta Ley» e integra también la organización comarcal (art. 12.2). El gerente no es un cargo más: su razón de ser es liberar al elemento representativo de la carga de la gestión. El consejo comarcal puede complementar esa organización básica por acuerdo del pleno o por reglamento orgánico (art. 12.3), pero la estructura es la misma para todas las comarcas: ni la provincia ni el presidente de la diputación tienen ahí ningún papel.
El reglamento del Parlamento se lo hace el Parlamento. El artículo 58 del Estatuto de 2006: el Parlamento goza de autonomía organizativa, financiera, administrativa y disciplinaria (58.1) y elabora y aprueba su reglamento, su presupuesto y el estatuto del personal que de él depende (58.2); la aprobación y la reforma del Reglamento corresponden al Pleno y requieren el voto favorable de la mayoría absoluta de los diputados en una votación final sobre el conjunto del texto (58.3). Ni el Gobierno de la Generalitat, ni el Congreso, ni el Senado tienen ahí competencia alguna.
8. El marco europeo: la libre circulación de mercancías
La Unión Europea se basa en una unión aduanera que abarca la totalidad de los intercambios de mercancías. El precepto que la hace efectiva es el artículo 30 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (el antiguo artículo 25 del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea, que es la numeración que llevan los exámenes anteriores a 2009), y lo que establece es una prohibición, no una obligación: «quedarán prohibidos entre los Estados miembros los derechos de aduana de importación y exportación o exacciones de efecto equivalente. Esta prohibición se aplicará también a los derechos de aduana de carácter fiscal». Las trampas habituales son de verbo y de dirección: la libre circulación no obliga a establecer derechos de aduana ni exacciones de efecto equivalente, y tampoco prohíbe suprimirlos, que sería lo contrario de lo que quiere la unión aduanera. El capítulo se completa con el arancel aduanero común, que fija el Consejo a propuesta de la Comisión (art. 31 del TFUE).
Y quién ejecuta el presupuesto de la Unión. La Comisión, y lo hace «bajo su propia responsabilidad» y dentro del límite de los créditos autorizados, en cooperación con los Estados miembros y con arreglo al principio de buena gestión financiera (artículo 317 del TFUE, el antiguo artículo 274 del Tratado constitutivo). El Parlamento y el Consejo aprueban el presupuesto y el Parlamento aprueba después la gestión: aprobar y ejecutar no son lo mismo, y la Comisión no ejecuta «bajo el control» orgánico de ninguno de los dos.