Organització administrativa de la Generalitat de Catalunya. Tipus d'òrgans, administració institucional, competència i òrgans col·legiats
Índex del tema · 8 apartats
- Principis generals
- Tipus d'òrgans
- L'administració institucional o instrumental
- La competència administrativa
- Els òrgans col·legiats
- El marc constitucional: la Constitució, les Corts Generals i el poder judicial
- Les institucions de la Generalitat i l'organització territorial
- El marc europeu: la lliure circulació de mercaderies
Aquest tema (Annex 60, tema 1) demana com s'organitza l'Administració de la Generalitat: quins principis la regeixen, quins tipus d'òrgans hi ha, què és l'administració institucional (on encaixa l'ICS), com es pot moure la competència d'un òrgan a un altre i com funciona un òrgan col·legiat.
1. Principis generals
L'article 103.1 de la Constitució fixa que l'Administració serveix amb objectivitat els interessos generals i actua d'acord amb els principis d'eficàcia, jerarquia, descentralització, desconcentració i coordinació, amb submissió plena a la llei i al dret. La Llei 40/2015, de règim jurídic del sector públic (art. 3) hi afegeix, entre d'altres, servei efectiu als ciutadans, simplicitat i proximitat, eficiència en l'assignació de recursos, bona fe i confiança legítima, responsabilitat per la gestió pública i cooperació entre administracions.
A Catalunya el marc propi és la Llei 26/2010, de règim jurídic i de procediment de les administracions públiques de Catalunya, i, per a l'organització del Govern, la Llei 13/2008, de la presidència de la Generalitat i del Govern.
I els principis que l'Estatut fixa per a l'Administració de la Generalitat. L'article 71 de l'Estatut de 2006: té la condició d'Administració ordinària (71.1), serveix amb objectivitat els interessos generals i actua amb submissió plena a les lleis i al dret (71.2), actua d'acord amb els principis de coordinació i transversalitat per garantir la integració de les polítiques públiques (71.3) i de transparència (71.4), i exerceix les funcions sobre el territori amb desconcentració i descentralització (71.5). La paraula que no hi surt, i que és la que decideix la pregunta, és «economia».
2. Tipus d'òrgans
- Òrgans superiors i òrgans directius: els superiors estableixen els plans d'acció (conseller/a); els directius els desenvolupen i gestionen (secretaria general, direccions generals).
- Òrgans actius, consultius i de control, segons si decideixen, informen o fiscalitzen.
- Òrgans unipersonals i col·legiats, segons si la voluntat la forma una persona o un conjunt de membres.
- Òrgans centrals i territorials: l'Administració de la Generalitat s'organitza en departaments i, sobre el territori, en serveis territorials i delegacions del Govern.
La classificació que fa la llei catalana. La que val per a la Generalitat és la de la Llei 13/1989, d'organització, procediment i règim jurídic de l'Administració de la Generalitat, els articles d'organització de la qual continuen vigents. L'article 7 classifica els òrgans administratius en centrals i territorials o perifèrics i en consultius i actius. L'article 5 reserva el nom d'òrgans superiors al president o presidenta de la Generalitat, el Govern, el conseller primer o consellera primera, el vicepresident o vicepresidenta i els consellers, i qualifica d'alts càrrecs els secretaris generals i els directors generals. Són òrgans consultius els que tenen assignades funcions d'informe, consulta, assessorament o proposta (art. 21), i l'alt òrgan consultiu del Govern de la Generalitat és la Comissió Jurídica Assessora (art. 23). Són òrgans actius, llevat dels superiors i dels alts càrrecs, les subdireccions generals, els serveis, les seccions i els negociats (art. 24.1), la direcció dels quals han d'exercir funcionaris de carrera.
Compte amb el parell «superiors i directius». És la classificació de l'Administració General de l'Estat (Llei 40/2015): allà són òrgans superiors els ministres i els secretaris d'Estat, i òrgans directius els subsecretaris, els secretaris generals, els secretaris generals tècnics, els directors generals i els subdirectors generals. A la Generalitat aquesta parella no existeix com a categoria legal: hi ha òrgans superiors i alts càrrecs. Val la pena saber-la perquè apareix a les preguntes de dret estatal, però no s'ha de traslladar a un enunciat que digui «de la Generalitat».
L'Administració de la Generalitat sobre el territori. L'article 18 de la Llei 13/1989 ho diu en una línia: «l'Administració territorial de la Generalitat s'estructura en Delegacions Territorials del Govern, d'acord amb la delimitació que s'estableixi legalment», i l'article 20 hi afegeix que dins de cada delegació territorial hi pot haver un delegat per a cada departament. No són ni províncies (que són divisió de l'Estat) ni comarques, que són organització territorial local.
Com s'anomena l'acte que acaba el procediment. L'article 80 de la Llei 13/1989 ho resolia en una línia: els actes administratius resolutoris es diuen «acords» si provenen del Govern i «resolucions» si vénen del conseller o d'altres òrgans directius. Nota de vigència: aquell article el va derogar la Llei 26/2010, que no reprodueix la regla de denominació; a la pràctica els actes del Govern es continuen dient acords, però ja no ho diu aquell precepte.
3. L'administració institucional o instrumental
És el conjunt d'entitats amb personalitat jurídica pròpia que l'Administració crea per gestionar serveis amb autonomia: organismes autònoms (administratius o comercials), entitats de dret públic sotmeses en la seva activitat al dret privat, consorcis, fundacions i societats mercantils de capital públic.
L'Institut Català de la Salut és exactament això: la Llei 8/2007, de l'ICS, el crea com a entitat de dret públic de la Generalitat que actua subjecta al dret privat, amb personalitat jurídica pròpia i plena capacitat d'obrar (art. 1), i el declara adscrit al Servei Català de la Salut, amb autonomia funcional i de gestió (art. 2.2). La conseqüència pràctica és doble: manté el règim estatutari del seu personal i, alhora, contracta i gestiona el seu pressupost dins el sector públic.
L'ICS com a mitjà propi. L'article 2.4 de la Llei 8/2007 declara l'ICS mitjà propi instrumental i servei tècnic de l'Administració de la Generalitat i dels ens que en depenen. La conseqüència directa la fixa l'article 2.5: aquestes relacions no tenen naturalesa contractual i s'articulen mitjançant encàrrecs que l'ICS està obligat a dur a terme, amb especificació mínima de l'àmbit, la previsió de costos i el sistema de finançament. No són contractes menors, l'ICS no concorre lliurement a les licitacions d'aquells departaments i no factura a preu de mercat.
4. La competència administrativa
La competència és irrenunciable i s'exerceix pels òrgans que la tinguin atribuïda com a pròpia (art. 8 de la Llei 40/2015). Ara bé, el seu exercici es pot alterar:
- Delegació de competències (art. 9): l'òrgan titular n'encarrega l'exercici a un altre, encara que no en depengui jeràrquicament. Les resolucions dictades per delegació ho han de fer constar i es consideren dictades per l'òrgan delegant.
- Avocació (art. 10): l'òrgan superior recupera el coneixement d'un assumpte. Quan la delegació s'ha fet en un òrgan no dependent jeràrquicament, l'avocació només la pot fer l'òrgan delegant.
- Encàrrec de gestió (art. 11): es trasllada l'activitat material o tècnica, mai la titularitat ni els elements substantius de la competència.
- Delegació de signatura (art. 12) i suplència (art. 13): no alteren la competència; només qui signa o qui substitueix temporalment el titular.
Els límits: què no es pot delegar. L'article 9.5 de la Llei 40/2015 tanca la subdelegació amb una sola excepció: «llevat d'autorització expressa d'una llei, no es poden delegar les competències que s'exerceixen per delegació». No basta que ho autoritzi l'òrgan delegant ni un acord de Govern: cal una llei. A Catalunya la regla és idèntica i és a l'article 8.3 de la Llei 26/2010, que hi afegeix les altres tres prohibicions: les disposicions reglamentàries, la resolució dels recursos pels mateixos òrgans que van dictar l'acte recorregut i les matèries que una norma amb rang de llei reservi.
La suplència, amb els seus quatre supòsits. L'article 13.1 de la Llei 40/2015 preveu que els titulars dels òrgans administratius poden ser suplerts temporalment en els casos de vacant, absència o malaltia, i també quan s'hagi declarat la seva abstenció o recusació. Si no es designa suplent, la competència l'exerceix qui designi l'òrgan immediat superior. La suplència no altera la competència i no cal publicar-la (art. 13.2); als actes dictats per suplència s'hi ha de fer constar la circumstància i el titular a qui se supleix (art. 13.4).
L'autorització de signatura: la figura catalana. És l'article 11 de la Llei 26/2010 i no té equivalent amb aquest nom a la llei estatal. Permet al titular d'un òrgan autoritzar la signatura dels seus actes a titulars d'òrgans o unitats que en depenen, dins dels límits de l'article 8. Tres regles la resolen:
- Els actes signats així es consideren dictats, a tots els efectes, per l'òrgan titular de la competència (11.4).
- Hi han de constar, al davant de la signatura, les paraules «per autorització» i la identificació del titular de l'òrgan que l'autoritza, després la denominació de l'òrgan autoritzat i la data de la resolució (11.5). No es limita a les resolucions: val per als actes i les resolucions.
- És vàlida i eficaç sense publicar-la al diari o butlletí oficial ni notificar-la a les persones interessades (11.6). El límit: no és procedent per a les resolucions de caràcter sancionador (11.3).
Abstenció i recusació: causes taxades. Quan a algú el proposen per a un tribunal qualificador d'un procés selectiu o de provisió, la pregunta no és si coneix algun aspirant, sinó si hi concorre alguna de les causes de l'article 23.2 de la Llei 40/2015, que són una llista tancada: tenir interès personal en l'assumpte, ser administrador d'una entitat interessada o tenir-hi qüestió litigiosa pendent; vincle matrimonial o situació de fet assimilable i parentiu per consanguinitat fins al quart grau o afinitat fins al segon; amistat íntima o enemistat manifesta; haver intervingut com a perit o testimoni en el procediment, i tenir relació de servei amb la persona interessada o haver-li prestat serveis professionals els dos últims anys. Haver estat companys de feina fa uns anys, amb bona relació, no és cap d'aquestes causes: no és parentiu, no és relació de servei i «bona relació» no equival a «amistat íntima». Si hi concorregués la causa, el deure seria abstenir-se i comunicar-ho al superior immediat, que resol (art. 23.1), no deixar la decisió en mans de la presidència del tribunal.
5. Els òrgans col·legiats
Els articles 15 a 18 de la Llei 40/2015 en fixen el règim: hi ha un president i un secretari (que pot ser membre o no); per a la constitució vàlida en primera convocatòria cal la presència de president i secretari (o de qui els substitueixi) i de la meitat, almenys, dels membres; els acords es prenen per majoria de vots i el president té vot de qualitat per desfer empats, si les normes pròpies no diuen una altra cosa.
No es pot deliberar sobre assumptes que no figurin a l'ordre del dia, llevat que hi siguin presents tots els membres i s'ho aprovi per majoria. De cada sessió el secretari n'aixeca acta, amb assistents, ordre del dia, punts principals de la deliberació i contingut dels acords; qui voti en contra o s'abstingui pot formular vot particular i quedar exempt de la responsabilitat de l'acord.
I a la Generalitat, la llei pròpia. Els òrgans col·legiats de les administracions catalanes es regeixen pels articles 13 a 20 de la Llei 26/2010. Mana primer la norma que crea cada òrgan i, si no en té, aquest capítol. La composició (art. 14.1) és presidència, vicepresidència o vicepresidències si la norma de creació les preveu, vocals i secretaria; la secretaria l'exerceix un vocal o una persona al servei de l'administració, i en aquest segon cas hi assisteix amb veu i sense vot (art. 14.2). El funcionament pot ser presencial, a distància o mixt (art. 13.2).
Qui convoca. La convocatòria és del president: l'article 19.2.b) de la Llei 40/2015 li atribueix «acordar la convocatòria de les sessions ordinàries i extraordinàries i la fixació de l'ordre del dia», i la Llei 26/2010 fa el mateix tall amb dues lletres seguides: el president ordena la convocatòria (art. 15.1.b) i el secretari la fa materialment per ordre seva (art. 15.2.a). El secretari, doncs, no convoca per iniciativa pròpia.
6. El marc constitucional: la Constitució, les Corts Generals i el poder judicial
L'estructura de la Constitució de 1978. Un títol preliminar que no es numera i deu títols numerats (del I al X: el VIII és «De l'organització territorial de l'Estat», el IX «Del Tribunal Constitucional» i el X «De la reforma constitucional»), més quatre disposicions addicionals, nou disposicions transitòries, una disposició derogatòria i una disposició final. La fórmula que cau a l'examen és, doncs, 10 títols, 4 addicionals i 9 transitòries.
El dret a l'educació (art. 27). L'apartat 4 diu, literalment, que l'ensenyament bàsic és obligatori i gratuït: l'adjectiu «bàsic» és el que decideix la pregunta, perquè l'obligatorietat i la gratuïtat no cobreixen tot l'ensenyament. L'apartat 5 obliga els poders públics a garantir el dret de tots a l'educació mitjançant una programació general de l'ensenyament. I l'apartat 7 atribueix la intervenció en el control i la gestió als professors, els pares i, si escau, els alumnes (no només al professorat) i només dels centres sostinguts per l'Administració amb fons públics, no de tots.
El Govern de l'Estat i la seva responsabilitat. L'article 98.1 el compon del president, els vicepresidents «si n'hi ha», els ministres i els altres membres que estableixi la llei: la llista no és tancada i els vicepresidents poden no existir. L'article 108 tanca la responsabilitat política en una línia: «el Govern respon solidàriament de la seva gestió política davant el Congrés dels Diputats», i no davant les dues cambres. Els instruments que la fan efectiva, qüestió de confiança i moció de censura (arts. 112 a 114), també són només del Congrés.
El repartiment de competències. L'article 149.1 enumera les matèries de competència exclusiva de l'Estat. Quatre que convé distingir: la legislació laboral és exclusiva de l'Estat (149.1.7a), «sens perjudici de la seva execució pels òrgans de les comunitats autònomes» (l'exclusivitat és sobre la legislació, no sobre l'execució); en sanitat l'Estat només té la sanitat exterior, les bases i la coordinació general i la legislació sobre productes farmacèutics (149.1.16a); en medi ambient té la legislació bàsica, amb desplegament i gestió autonòmics (149.1.23a); i l'urbanisme i l'habitatge són matèries que les comunitats autònomes poden assumir (148.1.3a).
Federació de comunitats autònomes: mai. L'article 145.1 és taxatiu: «en cap cas no s'admetrà la federació de comunitats autònomes». El que sí que permet l'apartat 2 és una altra cosa, i és el que confon: els estatuts poden preveure els supòsits, requisits i termes dels convenis entre comunitats per a la gestió i prestació de serveis propis, amb comunicació a les Corts Generals; en els altres casos, els acords de cooperació necessiten l'autorització de les Corts. Conveni i cooperació, sí; federació, mai.
El Consell d'Estat. L'article 107 el defineix en una frase: «el Consell d'Estat és el suprem òrgan consultiu del Govern. Una llei orgànica en regularà la composició i la competència». Aquesta llei és la Llei orgànica 3/1980. No s'ha de confondre amb el Defensor del Poble, que és l'alt comissionat de les Corts Generals per als drets fonamentals, ni amb els òrgans consultius autonòmics.
Les Corts Generals i els grups parlamentaris. Les Corts representen el poble espanyol i les formen el Congrés dels Diputats i el Senat (art. 66.1); els seus membres no estan lligats per mandat imperatiu (art. 67.2). Per constituir grup parlamentari al Congrés, l'article 23.1 del Reglament del Congrés obre dues vies: la general, quinze diputats o més; i l'excepcional, per a les formacions polítiques que, sense arribar-hi, hagin obtingut com a mínim cinc escons i, almenys, el 15 % dels vots de les circumscripcions on hagin presentat candidatura o el 5 % dels emesos en el conjunt de la nació. Els dos àmbits són aquests: no hi ha cap criteri referit a «una comunitat autònoma». L'apartat 2 hi afegeix dues prohibicions: no poden constituir grup separat els qui pertanyin a un mateix partit ni els qui, en el moment de les eleccions, pertanyessin a formacions que no s'hagin enfrontat davant l'electorat.
La Junta de Portaveus. La formen els portaveus dels grups parlamentaris i es reuneix sota la presidència del president o presidenta del Congrés, que la convoca a iniciativa pròpia o a petició de dos grups parlamentaris o de la cinquena part dels membres de la cambra (art. 39.1 del Reglament). El Govern hi envia un representant només si ho considera oportú; a les reunions hi han d'assistir almenys una vicepresidència, una secretaria de la cambra i el secretari o secretària general, i les decisions s'adopten sempre amb vot ponderat.
El poder judicial. El principi que la Constitució posa com a base de l'organització i el funcionament dels tribunals és el d'unitat jurisdiccional (art. 117.5), amb la conseqüència immediata de la prohibició dels tribunals d'excepció (117.6) i l'única excepció de la jurisdicció militar en l'àmbit estrictament castrense i en estat de setge. El Consell General del Poder Judicial és l'òrgan de govern del poder judicial (art. 122.2) i el presideix el president del Tribunal Suprem per raó del càrrec, amb vint vocals més nomenats pel rei per cinc anys: dotze entre jutges i magistrats, quatre a proposta del Congrés i quatre a proposta del Senat, elegits per majoria de tres cinquenes parts (art. 122.3). Ni el fiscal general de l'Estat, ni el ministre de Justícia, ni el president de l'Audiència Nacional hi tenen cabuda.
La dissolució de les cambres. L'article 115.1 separa dos actes que l'enunciat acosta: qui proposa la dissolució és el president del Govern, amb deliberació prèvia del Consell de Ministres i sota la seva exclusiva responsabilitat; qui la decreta és el rei. No es pot proposar mentre hi ha en tràmit una moció de censura (115.2) ni fer-ne una de nova abans que passi un any des de l'anterior (115.3).
L'Estat al territori de la comunitat autònoma. L'article 154, també en una sola frase: «un delegat nomenat pel Govern dirigirà l'Administració de l'Estat en el territori de la comunitat autònoma i la coordinarà, quan escaigui, amb l'administració pròpia de la comunitat». La figura es diu delegat del Govern (no «delegat del president del Govern», que no existeix) i avui la despleguen els articles 72 i 73 de la Llei 40/2015.
7. Les institucions de la Generalitat i l'organització territorial
El Parlament i els seus diputats. L'article 57 de l'Estatut d'autonomia fixa l'estatut del diputat: inviolabilitat pels vots i les opinions emesos en l'exercici del càrrec, immunitat limitada a no poder ser detingut llevat de flagrant delicte, aforament davant el Tribunal Superior de Justícia de Catalunya i, a l'apartat 3, una frase d'una sola línia: «els diputats no estan sotmesos a mandat imperatiu». És la traducció al Parlament del principi que la Constitució recull a l'article 67.2 per a les Corts Generals.
La reforma de l'Estatut. L'Estatut de 1979 (Llei orgànica 4/1979) fixava el procediment a l'article 56.1.b): la proposta de reforma requeria, en tot cas, l'aprovació del Parlament de Catalunya per majoria de dues terceres parts, l'aprovació de les Corts Generals mitjançant llei orgànica i, finalment, el referèndum positiu dels electors. Aquell Estatut va ser substituït per l'Estatut de 2006 (Llei orgànica 6/2006), però la majoria no ha canviat: els articles 222.1.b) i 223.1.b) tornen a exigir el vot favorable de les dues terceres parts dels membres del Parlament.
El Govern decideix per majoria simple. L'article 29.1 de la Llei 13/2008, de la presidència de la Generalitat i del Govern, ho diu així: «les decisions del Govern s'adopten per majoria simple. En cas d'empat, el vot del president o presidenta de la Generalitat és diriment». La regla ve de l'article 73 de la Llei 3/1982, que la Llei 13/2008 va substituir sense canviar-la. No cal ni majoria absoluta ni unanimitat, i no és una decisió unipersonal del president: el Govern decideix com a òrgan col·legiat, i les decisions consten en acta estesa pel secretari o secretària del Govern (art. 29.2).
L'òrgan consultiu estatutari: del Consell Consultiu al Consell de Garanties. El Consell Consultiu de la Generalitat el va crear la Llei 1/1981, l'article 6.1 de la qual obria la llista d'incompatibilitats amb «la de diputat al Parlament de Catalunya» i hi seguia amb la de diputat al Congrés, la de senador, la de membre del Tribunal Constitucional, la de Síndic de Greuges i la de Defensor del Poble. La incompatibilitat és automàtica i no admet matisos: qui és designat i hi incorre ha de cessar en el càrrec o en l'activitat incompatible dins dels deu dies següents. Aquell Consell ja no existeix: el va substituir el Consell de Garanties Estatutàries (article 76 de l'Estatut de 2006 i Llei 2/2009), la institució de la Generalitat que vetlla per l'adequació a l'Estatut i a la Constitució de les disposicions de la Generalitat i que dictamina, entre altres casos, sobre els projectes i proposicions de llei i sobre els decrets llei abans de ser convalidats.
L'organització comarcal. El text vigent és el Decret legislatiu 4/2003, text refós de la Llei de l'organització comarcal de Catalunya (que va refondre la Llei 6/1987). L'article 12 organitza la comarca al voltant de dos elements bàsics: el consell comarcal [amb els òrgans ple, presidència, vicepresidència, consell d'alcaldes i comissió especial de comptes (art. 12.1)] i el gerent, que «exerceix les funcions executives que li encomana aquesta Llei» i integra també l'organització comarcal (art. 12.2). El gerent no és un càrrec més: la seva raó de ser és alliberar l'element representatiu de la càrrega de la gestió. El consell comarcal pot complementar aquesta organització bàsica per acord del ple o per reglament orgànic (art. 12.3), però l'estructura és la mateixa per a totes les comarques: ni la província ni el president de la diputació hi tenen cap paper.
El reglament del Parlament se'l fa el Parlament. L'article 58 de l'Estatut de 2006: el Parlament té autonomia organitzativa, financera, administrativa i disciplinària (58.1) i elabora i aprova el seu reglament, el seu pressupost i l'estatut del personal que en depèn (58.2); l'aprovació i la reforma del Reglament corresponen al Ple i requereixen el vot favorable de la majoria absoluta dels diputats en una votació final sobre el conjunt del text (58.3). Ni el Govern de la Generalitat, ni el Congrés, ni el Senat hi tenen cap competència.
8. El marc europeu: la lliure circulació de mercaderies
La Unió Europea es basa en una unió duanera que abasta la totalitat dels intercanvis de mercaderies. El precepte que la fa efectiva és l'article 30 del Tractat de Funcionament de la Unió Europea (l'antic article 25 del Tractat constitutiu de la Comunitat Europea, que és la numeració que porten els exàmens anteriors al 2009), i el que estableix és una prohibició, no una obligació: «quedaran prohibits entre els estats membres els drets de duana d'importació i exportació o exaccions d'efecte equivalent. Aquesta prohibició s'aplicarà també als drets de duana de caràcter fiscal». Els paranys habituals són de verb i de direcció: la lliure circulació no obliga a establir drets de duana ni exaccions d'efecte equivalent, i tampoc no prohibeix suprimir-los, que seria el contrari del que vol la unió duanera. El capítol es completa amb l'aranzel duaner comú, que fixa el Consell a proposta de la Comissió (art. 31 del TFUE).
I qui executa el pressupost de la Unió. La Comissió, i ho fa «sota la seva pròpia responsabilitat» i dins del límit dels crèdits autoritzats, en cooperació amb els estats membres i amb subjecció al principi de bona gestió financera (article 317 del TFUE, l'antic article 274 del Tractat constitutiu). El Parlament i el Consell aproven el pressupost i el Parlament n'aprova després la gestió: aprovar i executar no són el mateix, i la Comissió no executa «sota el control» orgànic de cap dels dos.